如何破解舟山海岛保护开发存在的问题 时间：2015-09-08 | 来源：普陀图书馆 | 作者：普陀图书馆 | 点击率：271

问题清单

　　舟山是一个典型的岛屿众多、海域辽阔的城市。如何充分发掘和发挥这些岛屿和海域的价值，是舟山群岛新区发展的基本前提，也是建设海洋强市的基本前提。然而，目前舟山市海岛保护和开发面临一系列问题。
　 　一是生态环境状况有待改善。舟山群岛因炸岛取石等造成面目全非的海岛很多；大规模填海造地造成大量海岛消失；大量海岸工程实施使得一些岛屿的自然海岸景 观濒临消失；历年来截弯取直的围填海方式，使得部分海岛渐成方形；由于自然灾害频发，一些岸线海岸侵蚀严重；一些海岛，特别是小岛垃圾堆放和污水排放随意 性大，污染严重；海域海水水质差，本岛附近海域基本是四类甚至劣四类水质。
　　二是小岛屿基础设施建设落后。交通、水电、环保等基础设施建设落后 是制约舟山海岛特别是乡镇级以下海岛发展的瓶颈问题。舟山共有乡镇级以下有居民海岛119个，其中，码头规模偏小或者破损的海岛约有76个，没有固定客运 船班的海岛约有84个，水电短缺的海岛约有88个，没有建立较完整的固体垃圾收集处置系统的海岛约有98个，没有建立较完整的污水收集处置系统的海岛约有 102个。一些海岛的基本道路破损或者简陋，防灾减灾等基本设施也普遍需要建设和改造。
　　三是无居民海岛开发利用条件不够成熟。舟山有1000 多个500平方米以上的无居民海岛，如何将这些无居民海岛保护好、开发好，使得这些无居民海岛资源进一步资产化、资本化？近年来，随着国家无居民海岛开发 名录的发布，关注、咨询舟山无居民海岛开发利用的企业、个人很多，但具体实施的很少，客观原因是无居民海岛开发利用成本大、风险高、资金回收期限长，主观 原因是无居民海岛开发利用政策制度不明确，涉及部门多，管理程序繁杂等。
　　四是新区发展空间不足。从土地总量上看，舟山市是浙江省土地面积最小 的地级市，其土地总面积仅为全省土地总面积的1.4%。新区发展在进一步发掘和盘活现有陆地空间资源的基础上，主要依靠拓展海上发展空间。近年来，舟山新 增填海造地面积50多平方公里，在一定程度上缓解了舟山发展空间不足问题，但目前舟山可围填浅海滩涂面积大幅度减少，海岛自然岸线保护压力增大，传统的围 填海模式难以延续，新区发展空间缺口巨大。

思路分析

　　解决舟山海岛保护开发面临的问题，应当以舟山群岛新区发展背景为基础，为新区发展提供服务和保障。
　　（一）大力突显新区发展的海洋特色
　 　海岛保护开发模式不仅是为了解决单个海岛的保护和开发，更是新区发展中突显海洋特色的核心内容。从这个层面谈保护开发模式，一是要坚持主体功能。 2011年6月30日，国务院正式批准设立浙江舟山群岛新区，并明确定位为浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展的重要 增长极。舟山的海岛保护开发，要紧紧围绕新区的功能定位，以规划为先导，科学确定海岛的主体功能。二是坚持分类指导，国内外海岛有很多成功的保护开发案 例，这些岛都强调规划先行，集中管理，注重因地制宜、可持续发展。舟山可充分借鉴这些成功经验，从实际出发，总体规划、分类指导，在不失整体的前提下力争 一岛一风格。同时应把生态开发放在第一位，对具备开发基础的重要海岛，强化开发建设过程中的保护；对暂不开发的岛屿，科学规划生态保育模式，预留发展空 间。三是坚持先行先试。舟山群岛新区是海洋强国建设的重要内容，应作为海洋强国建设的“试验田”，积极争取国家和浙江省的特殊政策，创新体制机制，为海洋 大开发、大发展探路和示范。
　　（二）陆海联动实现新区跨越发展
　　与浙江其他沿海地市相比，舟山经济基础比较薄弱，以现有的基础条件去 完成新区设立的国家和区域战略任务，有一个生动形象的比喻：小马拉大车。小马是拉不动大车的，大车也不能变小，唯一的可能就是让小马尽快成长为大马。新区 身处海洋强国建设的特殊历史时期，地处长三角地区向环太平洋拓展的前沿阵地，有跨越式发展的天时、地利。一是国家政策，政策是新区发展最大的红利之一，有 很多政策已经体现在了新区规划，关键是落实。二是区域联动，根据《联合国海洋法公约》，海洋属于全人类共同所有，因此我国海洋强国建设任务和海洋经济发展 红利，不仅仅由沿海地区承担和分享，也需要内陆省份参与到海洋经济建设活动中来。长江流域贯穿我国东部、中部和西部地区，舟山作为长江这条巨龙的龙头，历 史上又与宁波、上海等长三角区域经济社会关系密切，与长三角乃至长江流域区域联动既是新区设立的基础，也是新区建设的保障，应当积极推动大区域陆海联动并 分享其成果。三是全社会关注和支持。应当抓紧完善制度，引导相关力量积极参与到新区建设中来。推进新区跨越式发展的一个重要途径就是借力发展，核心思路就 是要树立舟山不仅是舟山人民的舟山，也是浙江人民的舟山，更是全国人民的舟山这一意识，甚至要有拥抱全世界的胆略和勇气，调动全国乃至更大范围的力量来开 发、建设舟山。

创新发展

　　海岛保护开发的范围很大，应当建立和完善的制度很多。笔者围绕舟山海岛保护开发的主要问题，对海岛保护整治、无居民海岛开发利用以及海上城市建设等谈几点建议。
　 　统筹协作，加强海岛保护整治。2013年，财政部和国家海洋局对全国海洋整治修复和保护项目进行了检查，发现项目执行情况普遍不好，主要问题是执行进度 慢。舟山的保护整治项目进展也很缓慢，有2个项目内容发生调整，需要上报国家审批，其他项目初步设计在浙江省待批，下一步根据各项目情况，还需要经过立 项、环评、供地等多个程序和环节。
　　为进一步推动舟山海岛保护整治工作，笔者建议：一是统筹规划，全面推进。首先编制舟山海岛保护整治规划，根 据规划由市财政支持引导资金，鼓励和推动各县区各乡镇开展海岛保护和整治工作。同时统一编制海岛保护整治项目，争取国家和浙江省相关项目资金支持。二是建 章立制，规范管理。海岛保护整治工作主要由各级政府资金支持，建议由舟山市财政局会同海洋与渔业局和各县区政府成立工作组，负责全市海岛保护整治工作的监 管，编制项目管理和资金管理办法。三是简化程序，高效运行。海岛保护整治是纯公益性工作，有别于常规意义的工程建设项目，并且项目规模小，主要针对乡镇级 以下海岛，环保生态效益显著，建议充分发挥新区先行先试的政策优势，在审批环节和办事程序方面，凡是法律没有明确规定的，一律取消或者简化。建议发改、建 设、规划、环保、土地等有关部门，在海岛保护整治规划和项目设计阶段参与意见，一旦项目审批通过，不再重复办理立项、环评、规划等审批手续。
　　 集约管理，推动无居民海岛开发利用。舟山上千个无居民海岛是新区海洋特色的最显著特征，也是新区跨越式发展的重要依托。建议依据国家法律和浙江省政府规 章，结合新区先行先试的政策，抓紧编制无居民海岛保护和利用规划，制定无居民海岛开发利用管理办法，加快推动无居民海岛开发利用工作。
　　一是开 展区域用岛试点。目前，舟山十六门8个海岛已经初步列为国家区域用岛试点。建议加快编制十六门诸岛区域用岛规划，全面推进区域用岛国家试点工作。二是推进 海岛整治储备工作。无居民海岛权属性质和开发情况比较复杂，不利于海岛保护和管理工作。目前，舟山海域海岛收储中心已经设立，需要加快制定相关制度、规 范，尽快开展整治储备工作。三是建立无居民海岛开发利用制度。目前国家无居民海岛开发利用制度正在试点建设过程当中，舟山作为试点之一，建议抓紧建立舟山 无居民海岛开发利用制度，实行资源、环境、规划、建设等方面的集约统一管理。要重点关注和研究涉及到建筑质量、安全、消防以及治安等方面多部门参与和协作 的机制模式问题。
　　陆海联动，探索海上城市建设。海上城市建设是近十年越来越受到沿海国家和地区关注的一种区域发展模式。舟山拥有众多海岛、辽阔海域和特殊的区位优势，尤其是舟山东部杭州湾水域适宜建设大型人工岛，为舟山的海上城市建设提供了很好的自然和区位条件。
　 　当前，随着国家海洋强国战略的提出和推进，上海、杭州、宁波等周边城市以及重庆、四川、湖北、湖南等内地省份急需海上发展空间和通道，舟山群岛新区建设 同样需要借力发展，建议通过海上城市建设将舟山和上述区域结合起来，实现陆海联动，促进新区的跨越式发展。一是研究新区海上城市建设的政策和规划。在充分 调查分析舟山西北部海域水动力和泥沙淤积情况的基础上，首先提出5处~10处总面积约100平方公里海上人工岛建设的区域规划，进而提出新区海上城市集群 发展规划。二是研究建立新区的海上城市建设模式。采取合作共赢的模式，首先邀请长三角和长江流域的省份和城市，参与新区海上城市建设。可以采用一地一岛的 方式，即一个省份或城市负责一个人工岛的建设，在符合新区总体规划的前提下，由该省份或城市负责围海造岛、城市详规、基础设施建设、产业布局和招商引资等 工作；新区负责规划宏观调控和监管、行政审批服务等工作。海上城市建设过程中的土地和税收等收入，实行共享，早期主要由参与建设的省份或城市支配，随后逐 步增大新区所占份额，并在商定的某个年限后全部收归新区所有。